por Magdalena Sepúlveda
Los datos sobre pobreza proporcionados por Coneval dan cuenta de la dramática realidad en que viven millones de niñas, niños y adolescentes en México (Informe de Evaluación de la Política de Desarrollo Social 2018)
A pesar de registrarse una reducción del 2.6% de niñas, niños y adolescentes en pobreza, al pasar del 53.7% al 51.1% entre los años 2010 y 2016, uno de cada dos sigue siendo pobre. Además, uno de cada diez vive en pobreza extrema.
Los datos evidencian también que existe un estrecho vínculo entre la discriminación, la desigualdad y la pobreza. Las niñas y los niños que se encuentran en situación de mayor pobreza son aquellos que provienen de los grupos sociales y étnicos que son objeto de mayor discriminación, tales como los pueblos indígenas o quienes padecen alguna discapacidad.
La discriminación histórica y estructural se muestra como una fuente de pobreza y desigualdad. Esto significa, por ejemplo, que las poblaciones indígenas son pobres debido a la discriminación que sufren, ya que les impide mejorar su situación, a pesar de los esfuerzos que realizan, y por ello se van quedando en un rezago económico y social que perpetúa la desigualdad.
La discriminación es quizá una de las fuentes de pobreza y desigualdad más difíciles de erradicar
Como confirman también otros estudios de pobreza e infancia, el derecho social donde más tienen carencia niñas, niños y adolescentes es en el de acceso a la seguridad social (Pobreza y derechos sociales de niñas, niños y adolescentes en México, 2014). Paradójicamente, el derecho a la seguridad social o protección social (y utilizo ambos términos como sinónimos, para referirme tanto al componente contributivo o seguro social, como al componente no contributivo o asistencia social) es un derecho humano consagrado ya desde la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948, que se establece también en una serie de tratados internacionales de derechos humanos vinculantes para el Estado mexicano, tales como el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos para asegurar los Derechos Económicos Sociales y Culturales o Protocolo de San Salvador.
A través de los años, el derecho a la seguridad social o a la protección social ha sido desarrollado por los órganos de supervisión de derechos humanos, proporcionando guías muy precisas sobre cuál es su contenido y cómo ha de implementarse.
En este sentido, aunque los países tienen la libertad de determinar las políticas sociales que estimen pertinentes, el derecho internacional de los derechos humanos limita la discrecionalidad de los Estados, tanto en lo referente al resultado, en tanto que deben promover el acceso efectivo a los de derechos económicos, sociales y culturales (DESC), así como en lo relacionado con el proceso de diseño e implementación de las mismas. En este sentido, hoy en día se habla de un enfoque de derechos en las políticas sociales.
Teniendo en cuenta el cambio de gobierno que se avecina en México, notas de prensa recientes, han especulado qué pasará con uno de los programas de protección social más emblemáticos del país, el Prospera Programa de Inclusión Social.
El Prospera es un programa que ha sido evaluado con regularidad y que cuenta con grandes defensores, pero también con detractores. Frente a este debate parece oportuno preguntarse qué significa un enfoque de derechos en los programas sociales.
Debemos tener en cuenta que un enfoque de derechos para estos programas no solo está determinado por las obligaciones en materia de derechos humanos asumidas por el Estado mexicano, sino que también por el mismo marco normativo del programa.
Los elementos esenciales de un enfoque de derechos son:
- Asegurar un marco legal e institucional adecuado y estrategias a largo plazo.
- Adoptar políticas comprehensivas, coordinadas y coherentes; esto es, la construcción de un sistema integral de protección social mediante la coordinación de acciones contributivas y no contributivas.
- Respetar los principios de igualdad y no discriminación.
- Asegurar que las corresponsabilidades no vulneren los derechos de los beneficiados, especialmente de las mujeres y las niñas. Por ejemplo, debido a la inequitativa distribución de las tareas de trabajo doméstico y de cuidado, cuando a las madres se les hace responsables del cumplimiento de las condicionalidades, se les priva del limitado tiempo que tienen, perjudicándolas en el acceso a otros derechos como el acceso al trabajo remunerado o la educación, y muchas veces son las niñas quienes asumen estas tareas cuando las madres están fuera del hogar en cumplimiento de las condicionalidades del programa.
- Asegurar la transparencia y el acceso a la información.
- Asegurar la participación efectiva de los beneficiarios, incluyendo la participación de los niños, niñas y adolescentes.
- Asegurar el acceso a los mecanismos de rendición de cuentas y remedios efectivos.
- Asegurar el cumplimiento de principio del interés superior del niño.
Cada uno de estos elementos tiene varias implicaciones en la manera en que los programas sociales en general, y los de transferencia en efectivo en particular, deben ser diseñados, implementados y evaluados. Me limitaré a ejemplificar dos de ellos.
¿Qué significa dar cumplimiento al principio de igualdad y no discriminación?
Este principio tiene varias implicaciones. En primer lugar, significa que se deben orientar los programas sociales a la universalización, entendida como la importancia de asegurar que todas las personas tengan el acceso a la protección social durante todo el ciclo de vida.
Obviamente esto no excluye la posibilidad de dar prioridad a ciertos grupos, teniendo en cuenta la limitación de recursos. En efecto, las obligaciones de derechos humanos requieren que se dé prioridad a los grupos más desventajados y vulnerables. En el caso de niñas, niños y adolescentes, los datos proporcionados por la Coneval y otros organismos permiten determinar con bastante precisión quiénes son y donde están estos niños a quienes se les debe dar prioridad.
Un enfoque de derechos también requiere tener una mirada cautelosa a los mecanismos de focalización. A menudo se utilizan mecanismos que crean muchos errores de exclusión, lo que significa que un programa específico no llega a los sectores más pobres de la población, obstaculizando los objetivos mismos de dicho programa.
Por ejemplo, cuando los mecanismos de focalización tienen en cuenta los ingresos del hogar sin abordar cómo se distribuyen los recursos dentro del mismo, pueden poner a las mujeres, especialmente a las niñas, en una posición desfavorecida.
En muchas ocasiones las variables que se utilizan para determinar el nivel de bienestar de una familia (proxy means test, por sus siglas en inglés) son complejas, lo que hace que los criterios de elegibilidad sean muy difíciles de comprender para la población.
Asimismo, estas variables no son de conocimiento público, bajo el argumento de que los postulantes a un programa podrían manipularlas para aumentar la probabilidad de beneficiarse del mismo. Esto no solo perjudica la transparencia del programa, sino que obstaculiza seriamente la capacidad de los beneficiarios para analizar el proceso de selección, reclamar sus derechos y buscar determinar las responsabilidades de los administradores de los programas en caso de errores o de corrupción.
En países en desarrollo, donde existen grandes sectores que viven en pobreza, las dificultades que pueden tener las familias para comprender la compleja metodología utilizada para seleccionar a los beneficiarios de un programa pueden crear tensiones y divisiones dentro de la comunidad.
En comunidades donde todos viven en una situación de pobreza y donde las diferencias entre los más pobres y aquellos que están marginalmente mejor son casi imperceptibles; la opacidad y complejidad de este mecanismo solo contribuye a crear desconfianza en el programa.
Aunado a lo anterior, cualquier mecanismo de focalización debe ser objetivo, transparente, razonable y sensible al género. La metodología utilizada debe ser de fácil entendimiento para la población y debe estar acompañada de programas de difusión y mecanismos accesibles de revisión y rendición de cuentas para examinar potenciales errores.
Cumplir con este principio de igualdad también requiere dar cumplimiento a los estándares de accesibilidad, adaptabilidad y adecuación. De manera breve, significa que los programas deben ser física y económicamente accesibles a las poblaciones más vulnerables (por ejemplo, por parte de las comunidades más aisladas, donde los beneficiarios deben caminar largos trayectos para recibir el beneficio o incurrir en gastos directos e indirectos para recolectarlos), que deben estar adaptados culturalmente a la población, en especial la indígena (por ejemplo, información en su idioma, asegurar el respeto de su cultura) y que los beneficios deben ser de un monto adecuado.
¿Qué significa dar cumplimiento al principio del interés superior del niño?
Este principio reconocido como obligación estatal tanto en el marco de las Naciones Unidas como a nivel regional en la Convención Americana de Derechos Humanos, significa que “en todas las medidas concernientes a los niños que tomen las instituciones públicas o privadas de bienestar social, los tribunales, las autoridades administrativas o los órganos legislativos, una consideración primordial a que se atenderá será el interés superior del niño”.
Este principio es de tal extensión que significa que también los programas sociales que tengan incidencia en la pobreza de los niños, como son los programas de transferencias, han de tener el interés superior de los niños como consideración primordial.
Muchos programas de asistencia social benefician a los niños, directa o indirectamente; sin embargo, la superación de desigualdades estructurales como las que quedan en evidencia en los datos de pobreza en la niñez en México requiere una atención específica a las necesidades de estas niñas, niños y adolescentes más desventajados.
Incluso ajustes menores en el diseño, la implementación y la evaluación de programas pueden hacerlos más sensibles a las necesidades particulares de los niños. A veces no comprender las formas en que los niños están expuestos a la discriminación en la ejecución de un programa puede impedir que el programa logre sus objetivos específicos.
Por ejemplo, una evaluación del Programa Nacional de Transferencia de Efectivo de Palestina (PNCTP) mostró que los niños de familias pobres que se beneficiaban del programa estaban sufriendo discriminación de los maestros (en algunos casos porque eran beneficiarios del programa), lo que les impedía asistir a la escuela.
Dado que uno de los objetivos del programa era promover la asistencia escolar de niños y adolescentes, este factor estaba socavando el éxito del programa y constituía una fuente importante de enfermedades de niños y adolescentes.
Aunque los programas sociales tengan un enfoque centrado en los niños (por ejemplo, a través de condicionalidades que directamente busquen el acceso de los niños a los servicios de salud o educación), en la mayoría de los casos se va a necesitar también de acciones directas para revertir las trampas de desigualdad que les afectan.
Por ejemplo, a pesar de los impactos positivos en los indicadores de salud, nutrición y educación del programa Bolsa de Familia en Brasil, la pobreza siguió afectando desproporcionadamente a los niños, con poca variación a lo largo de los años.
Según los datos del Censo de 2010, el 42% de los pobres extremos tenía menos de quince años, una población que representaba casi la mitad de la cobertura total de Bolsa de Familia. Para revertir la pobreza y la desigualdad persistentes que aún afectaban a los niños de Brasil, el gobierno creó el programa Brasil Cariñoso, que fue diseñado con el firme compromiso político de dar apoyo adicional (acciones afirmativas) a los niños cuyas familias son beneficiarias de la Bolsa de Familia que aún viven en la pobreza extrema.
Dado que la mayoría de quienes viven en la pobreza son niños, y que la pobreza en la infancia es una causa básica de pobreza en la vida adulta, los derechos de los niños deben tener prioridad. Incluso períodos breves de privación y exclusión pueden menoscabar de forma dramática e irreversible el derecho del niño a la supervivencia y el desarrollo.
En momentos que el cambio de gobierno ofrece una oportunidad para reforzar y mejorar las políticas sociales dirigidas a niñas, niños y adolescentes, es conveniente que las nuevas autoridades asuman que en el diseño de políticas sociales se debe dar cumplimiento a las obligaciones de derechos humanos, que incluyen los derechos económicos, sociales y culturales.
Todos los derechos humanos son indivisibles y están interrelacionados. Mejorar la situación de violencia e impunidad en el país pasa por otorgar una mejora en las condiciones de vida de las poblaciones más desventajadas y en especial de niñas, niños y adolescentes.
En cumplimiento de los tratados de derechos humanos firmados y ratificados por México, así como de las mismas garantías constitucionales, el nuevo gobierno deberá trabajar para asegurar que los programas sociales garanticen el acceso a efectivo de todas las niñas y los niños a sus derechos económicos, sociales y culturales, incluyendo la atención de salud de alta calidad, una alimentación adecuada, una vivienda, agua potable y saneamiento, y educación primaria, para que puedan crecer y desarrollar todo su potencial, libres de enfermedades, de malnutrición, del analfabetismo y de otras privaciones.
La doctora Magdalena Sepúlveda es la Antigua Relatora de Naciones Unidas para la Extrema Pobreza y los Derechos Humanos. Actualmente es miembro de la Comisión Independiente para la Reforma de la Fiscalidad Corporativa Internacional (ICRICT) @Magda_Sepul
